Dans quelle mesure l'ONU a-t-elle réussi à maintenir la paix et la sécurité internationales ?
Posté par Termita, mise à jour le 12/11/2021 à 10:57:43
Cette année, l'Organisation des Nations Unies (ONU) célèbre son 75 e année. Née de la guerre, l'ONU a cherché à réduire les fléaux d'un passé caractérisé par deux guerres mondiales. Fondée sur l’idée d’un institutionnalisme libéral où les institutions multilatérales doivent faciliter la coopération interétatique, l’ONU entendait réunir les grandes puissances militaires autour de la tâche principale de maintenir la paix et la sécurité internationale. Cependant, cela a été semé de difficultés que cet essai abordera avec les défis et les opportunités avec différentes initiatives de paix et de sécurité, dans une tentative d'évaluer le succès de l'ONU dans sa tâche principale. Il se concentrera spécifiquement sur les opérations de paix, le désarmement nucléaire et l'intervention humanitaire, quelques-uns des principaux domaines à travers lesquels l'ONU maintient la paix et la sécurité internationales (ONU 2020a).Le rôle de l'ONU dans le maintien de la paix et de la sécurité – Un Conseil de sécurité tendu et des opérations de paix ambiguës
Le Conseil de sécurité de l'ONU (CSNU) est l'organe chargé au premier chef du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Décrire sa structure et sa fonction est une première étape essentielle pour déterminer son succès. Il est composé de 15 membres dont 5 permanents et disposant d'un droit de veto (le P5), à savoir les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la Russie, la Chine et la France. Celles-ci étaient considérées comme les principales puissances militaires lors de la création de l'ONU et leur droit de veto les empêcherait de se faire la guerre, tout en créant un équilibre nécessaire lors de la prise de décisions sur les questions de sécurité qui seraient appliquées collectivement (Goodrich 1965 : 430). Cela illustre comment la constellation elle-même était basée sur des considérations de paix et de sécurité, et il n'y a en fait jamais eu de guerre physique directe entre les P5 depuis le début de l'ONU. Malgré une période d'inaction pendant la guerre froide, de nombreuses résolutions du CSNU ont également été adoptées pour soutenir les processus de paix, résoudre les différends, répondre aux usages illégitimes de la force et appliquer des sanctions dans des situations où la paix et la sécurité sont menacées. Cette implication va de la Bosnie en 1993 à l'Afghanistan en 2001 à sa résolution anti-piraterie en 2008 (Mingst et Karns 2011 : 108). Les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies ont joué un rôle central dans la gestion des situations de conflit et ont également démontré qu'une vaste action conjointe peut être entreprise pour répondre à une crise, comme dans le cas de l'occupation du Koweït par l'Iraq en 1990, où il a condamné son action et autorisé les États à « utiliser tous les moyens nécessaires signifie » pour arrêter l'occupation (Mingst et Karns 2011 : 105). De tels exemples remettraient en cause l'hypothèse réaliste selon laquelle il existe un problème d'action collective inhérent aux relations internationales et au système de l'anarchie. Néanmoins, le CSNU a suscité de nombreuses critiques pour avoir maintenu des procédures qui empêchent une action vigoureuse dans des situations importantes où le droit international a été violé mais où le P5 n'est pas d'accord, comme en Syrie (Nadin 2017), ainsi que pour avoir maintenu un statut de membre permanent obsolète et pour avoir été antidémocratique (Weiss & Kuele 2014). Dans l'exemple mentionné de l'Irak 1990, la résolution convenue autorisait une opération militaire dirigée par les États-Unis, mais la surveillance de l'ONU était faible et l'autonomie de l'action américaine ainsi que le manque d'inclusion d'États favorables en dehors du Conseil dans le processus de prise de décision est un exemple qui montre la structure non démocratique du Conseil ainsi que l'importance continue de États puissants lors des interventions, plutôt que l'ONU elle-même (Ebegbulem 2011 : 25). De plus, les veto du Conseil de sécurité n'ont pas toujours réussi à empêcher les nations de poursuivre leurs efforts, ce qui a été le cas avec l'invasion américaine de l'Irak, 2003 (Morris & Wheeler 2007 : 221). Cela montre que les intérêts individuels de certains États les font s'écarter des contraintes institutionnelles, pointant du doigt les failles de la théorie de l'institutionnalisme libéral qui a jeté les bases de l'ONU.
Au-delà des tensions internes, l'ONU a une présence active dans le monde à travers les opérations de paix, qui sont devenues centrales pour le CSNU et son approche du maintien de la paix. Les mandats vont de la protection des civils au soutien des efforts de renforcement de l'État, une liste qui s'est allongée dans sa tentative d'améliorer la stratégie vers une paix durable. Il n'y a aucune mention des opérations de paix dans la Charte des Nations Unies, et le concept de maintien de la paix s'est adapté en fonction de la nature changeante de la guerre et de la compréhension de la sécurité, menant aux opérations de paix multidimensionnelles d'aujourd'hui (Williams & Bellamy 2013 : 415). Traditionnellement, la présence des forces de l'ONU devait être approuvée par toutes les parties dans le pays hôte, elles devaient être impartiales, légèrement armées, dans le but principal de maintenir une trêve. La paix a en effet été maintenue entre des États comme Israël-Syrie ou Irak-Koweït, indiquant le succès du déploiement de l'ONU pour prévenir les conflits interétatiques (Mingst et Karns 2011 : 130). Cependant, avec l'augmentation des guerres intra-étatiques dans les années 1990, les conflits étaient devenus plus complexes, nécessitant une réponse plus complexe. Les soldats de la paix ont été déployés dans des situations où il n'y avait pas de paix à maintenir, et ils ont été confrontés à des atrocités qui les ont mis en danger ainsi que des civils, exigeant une plus grande réponse militaire (Bellamy & Hunt 2015 : 1277, Doyle & Sambanis 2008 : 2). Leur mandat s'est donc élargi et a commencé à frôler l'exécution, comme ce fut le cas de la Bosnie dans les années 1990. L'un des problèmes était l'écart entre les attentes des opérations et les capacités réelles en termes de main-d'œuvre ou de ressources, montrant une réticence politique à transformer les opérations en des opérations plus robustes (Thakur 2006 : 62, Autesserre 2019). La Bosnie est un exemple clair de l'échec qui peut survenir lorsqu'on entreprend des réponses ad hoc à une situation qui ne correspond pas au mandat initial, car cela pourrait conduire à l'incapacité d'accomplir les tâches envisagées confiées aux soldats de la paix car elles sont empêchées par la réticence de l'État-nation (Crossette 1999). Cela montre l'importance d'un large soutien des États membres aux missions dans les situations de conflit complexes d'aujourd'hui et la nécessité pour les nations d'être prêtes à s'adapter aux défis qui pourraient survenir.
L'idéal d'une paix démocratique libérale sous-tend les opérations de paix de l'ONU, ce qui a été un obstacle supplémentaire au succès dans certains contextes. L'Afghanistan est un exemple éloquent, où la démocratisation, l'état de droit et la restructuration économique ont été promus (Saikal 2012 : 219), montrant un mépris pour le droit de chaque État de « choisir son système politique, économique, social et culturel » (Déclaration des Nations Unies 1965). Les efforts de renforcement de l'État ont vu la mise en place rapide de structures de gouvernance basées sur les idéaux occidentaux. Ce fut une affaire précipitée qui a finalement échoué car le gouvernement n'était ni représentatif ni responsable (Saikal 2012 : 226). Le postcolonialisme offre une critique valable de la domination idéationnelle des valeurs et des compréhensions occidentales, et son incapacité à reconnaître les tendances impérialistes dans la vision que la paix libérale est universellement applicable et souhaitable (Nair 2017). Imposer des structures de haut en bas peut avoir des conséquences importantes dans des situations fragiles où la société est multidimensionnelle. La conception de la paix ne doit pas être assimilée au libéralisme mais plutôt promue dans un effort équilibré par des considérations combinées pour les principes démocratiques de base avec des compréhensions locales de la gouvernance. C'est ce qu'on appelle la consolidation de la paix hybride par des auteurs comme Richmond (2009 : 578). Ce n'est qu'alors que l'ONU permettra un succès à long terme car elle autonomiserait la communauté locale grâce à une approche ascendante inclusive. La conception de la paix ne doit pas être assimilée au libéralisme mais plutôt promue dans un effort équilibré par des considérations combinées pour les principes démocratiques de base avec des compréhensions locales de la gouvernance. C'est ce qu'on appelle la consolidation de la paix hybride par des auteurs comme Richmond (2009 : 578). Ce n'est qu'alors que l'ONU permettra un succès à long terme car elle autonomiserait la communauté locale grâce à une approche ascendante inclusive. La conception de la paix ne doit pas être assimilée au libéralisme mais plutôt promue dans un effort équilibré par des considérations combinées pour les principes démocratiques de base avec des compréhensions locales de la gouvernance. C'est ce qu'on appelle la consolidation de la paix hybride par des auteurs comme Richmond (2009 : 578). Ce n'est qu'alors que l'ONU permettra un succès à long terme car elle autonomiserait la communauté locale grâce à une approche ascendante inclusive.
Au-delà du maintien de la paix – Reconnaître le pouvoir normatif de l'ONU
La présence active de l'ONU dans le monde à travers ses différentes missions a résolu des différends, inhibé l'escalade des conflits et stimulé la paix dans certaines situations, mais les problèmes inhérents qui ont été mis en évidence continuent d'attirer les critiques. L'échec de l'ONU à favoriser une paix à long terme dans des contextes caractérisés par une dynamique de conflit complexe montre une limitation importante à la prétention au succès (Sambanis 2008 : 29). Un autre domaine dans lequel son rôle en tant que défenseur de la paix et de la sécurité a mieux réussi, et à mon avis le plus réussi, est la diffusion de normes importantes qui vont de l'élargissement du programme de sécurité au maintien d'un tabou nucléaire. Un exemple éloquent est le rôle du Traité de non-prolifération nucléaire (TNP). Comme le soutiennent des auteurs tels que Scott Sagan, les normes ancrées dans le TNP façonnent « les identités et les attentes des États et même les acteurs puissants [deviennent] contraints par les normes qu'ils [ont] créées » (Sagan 1997 : 76). Le régime du TNP a aidé à établir une compréhension commune de ce qui était considéré comme prestigieux, légitime ou délégitime et les États ont ainsi choisi de désarmer plutôt que d'être classés comme des nations voyous par la communauté internationale (Sagan 1997 : 80). Cela a également contraint la Russie et les États-Unis dans leurs tentatives de moderniser leurs arsenaux. Même dans les cas où la norme a été contestée, comme lorsque les États-Unis ont reconnu l'Inde comme un État doté d'armes nucléaires, ils n'ont jamais sérieusement remis en question les hypothèses fondamentales de la norme de non-prolifération nucléaire (Carranza 2019 : 14). Les critiques seraient en désaccord et diraient que les réalisations dans le domaine du désarmement nucléaire ont été faibles,
Au-delà du désarmement nucléaire, il y a aussi la compréhension partagée des usages illégitimes et légitimes de la force. Le Conseil de sécurité des Nations Unies détient une forte autorité dans ce domaine, ce qui souligne à nouveau le pouvoir normatif de l'ONU dans son rôle de maintien de la paix et de la sécurité internationales (Mingst et Karns 2011 : 100). Même si les tensions peuvent être vives entre les États du Conseil de sécurité, cette compréhension partagée a accru les risques auxquels un agresseur pourrait être confronté lorsqu'il « enfreint » ces normes, car la réponse de la communauté internationale peut prendre la forme d'une condamnation internationale, de sanctions coordonnées ou même intervention humanitaire. Ce dernier point découle notamment de l'accent mis sur les droits de l'homme et la sécurité humaine au sein de l'ONU, ainsi que de la nature changeante de la guerre après la guerre froide (Bellamy 2013 : 488). Les principes de souveraineté et de non-ingérence ont été remis en cause avec les atrocités commises lors de conflits intra-étatiques comme au Rwanda et en Bosnie. Le principe de « responsabilité de protéger » (R2P) est ainsi né lors du Sommet mondial de 2005, ce qui signifie que tous les États ont la responsabilité de protéger les civils contre le génocide, le nettoyage ethnique, les crimes de guerre ou les crimes contre l'humanité (ONU 2020b). Dans les cas où un État ne pourrait pas ou ne voudrait pas remplir cette fonction, l'intervention humanitaire de la communauté internationale serait légitime. Cela est conforme au programme de sécurité humaine promu par l'ONU dans les années 1990, car la sécurité des individus devait avoir la priorité sur la protection de l'État (Hampson 2013 : 279). Alors qu'il contredit la thèse du réalisme en mettant l'accent sur les États égoïstes, il y a eu des débats sur ce nouveau rôle de l'ONU et sur le succès réel de l'utilisation de la force pour soutenir les objectifs de sécurité humaine (Hampson 2013 : 286). Une critique principale porte sur les questions d'interprétation. Qui dicte quand cette responsabilité doit être invoquée ? Il y a également eu des cas où une intervention illégale a été effectuée au nom de la R2P, comme dans le cas de l'intervention de la Russie en Géorgie où ils ont prétendu protéger les citoyens russes (Allison 2009 : 178). Cependant, l'intervention humanitaire conjointement acceptée en Libye en 2011 sur la base de la norme R2P est un exemple important qui illustre comment les changements normatifs conduits par l'ONU peuvent rassembler les nations pour protéger la paix et la sécurité dans le monde. La Chine et la Russie ont toutes deux accepté une intervention humanitaire, malgré leur opposition traditionnelle à celle-ci, qui a empêché Kadhafi de poursuivre d'éventuels crimes contre l'humanité (Bellamy 2013 : 500). Au-delà des succès opérationnels, le fait que la communauté internationale ait accepté de légitimer l'action pour protéger les êtres humains en tant que tels plutôt que les États, et qu'il existe une compréhension générale selon laquelle les États ne doivent pas rester les bras croisés pendant que des atrocités sont commises, reste deux réalisations clés pour le ONU dans le domaine de la paix et de la sécurité.
Conclusion – Une histoire de succès ?
La naïveté reprochée à l’institutionnalisme libéral est confirmée par la difficulté de coopérer dans des domaines qui font encore clairement partie du domaine des intérêts nationaux (Weiss 2018 : 178). Malgré cela, l'histoire a montré que les nations de l'ONU et le P5 s'entendent sur des résolutions importantes et surmontent leurs divergences. Les États ont également agi conformément aux cadres normatifs promus par l'ONU. L'ONU peut et doit être critiquée pour son incapacité à agir là où c'est nécessaire ou pour son incapacité à arrêter des actions jugées préjudiciables à la paix et à la sécurité, mais elle a la capacité de s'adapter et de se réinventer en fonction des défis mondiaux émergents qui ne devraient pas être miné (MacKenzie 2015 : 490). Une telle adaptabilité donne raison au constructivisme dans sa compréhension que le processus affecte les intérêts, qui transforme ainsi la structure (Wendt 1992 : 393). Cette compréhension explique comment l'UNCS a pu légitimer certaines normes et pratiques, même lorsqu'elles empiètent sur le domaine de la souveraineté nationale (Williams & Bellamy 2013 : 416). L'ONU est en effet la somme de ses parties, composée d'États membres avec leurs intérêts individuels, mais l'interaction des États dans ce contexte institutionnel continue de façonner l'intérêt évolutif des États, permettant un changement de politique qui correspond à sa tâche de maintenir la paix et la sécurité.
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